Minister obrany a jeho novela o štátnej službe

Autor: Iveta Kompišová | 2.7.2020 o 9:46 | Karma článku: 4,47 | Prečítané:  1171x

...späť k novele zákona o štátnej službe, predloženej ministrom obrany J. Naďom, ktorá prešla v tichosti, no jej dôsledky môžu byť ďalekosiahle nielen z vnútroštátneho, ale aj medzinárodného hľadiska...

Novela zákona o štátnej službe z mája 2020 – krok späť v transparentnosti výberových konaní

1. Rozporuplná novela – o čo ide?

30. 4. 2020 minister obrany SR Jaroslav Naď predložil na rokovanie vlády SR ako iniciatívny materiál Návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 281/2015 Z. z. o štátnej službe profesionálnych vojakov a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 55/2017 Z. z. o štátnej službe a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. (1) Článkom I sa mení zákon o štátnej službe profesionálnych vojakov a článkom II zákon o štátnej službe. Návrh zákona bol schválený a je účinný od 21. mája 2020.

Návrh zákona bol reakciou na vyhlásenie mimoriadnej situácie na území Slovenskej republiky v súvislosti s ochorením COVID-19. Novela zákona sa predložila na skrátené legislatívne konanie a nebola predmetom medzirezortného pripomienkového konania. Vzhľadom na skrátené legislatívne konanie o návrhu zákona z dôvodu vyhlásenia mimoriadnej situácie a núdzového stavu nebola verejnosť s jeho prípravou oboznámená.

Keďže ústrednou témou môjho blogu je riešenie transparentnosti výberových konaní na radové štátnozamestnanecké miesta, zaujal ma jeden bod, a to nové znenie § 36 odsek 3, ktorý sa doplnil písmenom e), na základe ktorého je možné do dočasnej štátnej služby aj bez výberového konania prijať občana na voľné štátnozamestnanecké miesto. V praxi to znamená, že do dočasnej štátnej služby sa bez výberového konania odteraz môžu dostať všetci občania tohto štátu, čím sa priamo zavádza nekontrolovateľné prijímanie občanov bez výberových konaní. 

Zdôvodnenie tohto nového bodu je nasledovné:

  • cieľom zákona v čl. II je rozšíriť výpočet právnych titulov na prijatie do dočasnej štátnej služby tak, aby sa služobným úradom umožnilo v prípade potreby na prechodný čas posilniť ich personálne kapacity.

Posilniť personálne kapacity a zároveň vyhlásiť 10 % zníženie počtov zamestnancov v ústrednej štátnej správe? Alebo skôr ide o masívne posilňovanie konkrétnymi vybranými personálnymi kapacitami? 

  • oficiálne sa v návrhu zákona uvádza, že bol vypracovaný ako iniciatívny materiál z dôvodu identifikovania problémov pri aplikácii niektorých ustanovení zákona č. 281/2015 Z. z. v znení neskorších predpisov a zákona č. 55/2017 Z. z. v znení neskorších predpisov v čase vyhlásenej mimoriadnej situácie, núdzového stavu alebo výnimočného stavu v súvislosti s ochorením COVID-19 s cieľom umožniť pružnejšie a rýchlejšie reagovať na potrebu zmien v organizačnej štruktúre služobného úradu, rozšíriť výpočet právnych titulov na prijatie do dočasnej štátnej služby.

Všetkým je asi jasné, že pandémia COVID-19 nijako nemôže súvisieť s organizačnými zmenami v služobných úradoch, keďže činnosť orgánov štátnej správy bola v dôsledku pandémie v tom čase paralyzovaná a oficiálne výberové procesy boli pozastavené. Čiže opäť – inak povedané – so zmenou vlády dochádza k masívnej obmene na štátnozamestnaneckých miestach.

Nekontrolovateľne prijatí štátni zamestnanci do dočasnej štátnej služby na základe nového právneho titulu tam môžu zotrvať najviac šesť mesiacov. Analogické ustanovenie sme mali v zákone z roku 2009 – kritizovanom aj kvôli problematickej dočasnej štátnej správe, vďaka ktorej až 71 % práve takto predvybratých dočasných zamestnancov vyhrávalo výberové konania do stálej štátnej správy (viac info v bode 3 - Dočasná štátna služba podľa zákona z roku 2009).

Čo na to médiá a iné relevantné inštitúcie? V médiách tento návrh zákona ostal nepovšimnutý, na tlačových konferenciách kritiku k danej novele vzniesol len P. Pellegrini a M. Š. Eštok, no bez akejkoľvek odozvy, či doplňujúcich otázok zo strany novinárov. Skupina poslancov NR SR vzniesla pozmeňujúci návrh, v ktorom navrhla vypustiť celý čl. II, t. j. tú časť, v ktorej sa mení zákon o štátnej službe. (2) V ich odôvodnení sa píše:

Iné relevantné inštitúcie, či mimovládne organizácie na prijatie tohto zákona nereagovali, no je potrebné si uvedomiť, že v takýchto prípadoch s priamymi a ďalekosiahlymi následkami na občanov SR by náklonnosť ku konkrétnym prúdom (ideologickým, či politickým) mala ísť bokom. Keďže touto novelou dochádza k porušeniu princípov štátnej služby (najmä princíp transparentného zamestnávania), očakávalo sa, že minimálne Rada pre štátnu službu, ako nezávislý koordinačný a monitorovací orgán na ochranu princípov štátnej služby, sa k tejto novele vyjadrí.

Zhrnutie – čo vyvoláva najväčšie otázniky a podozrenia?

  • Prečo predložil novelu zákona o štátnej službe minister obrany, do ktorého kompetencie táto oblasť nespadá?
  • Prečo predložil minister obrany novelu zákona o štátnej službe spolu s novelou celkom odlišného zákona?
  • Aký má táto novela súvis s ochorením COVID-19?
  • Prečo sa navrhuje umožniť úradom posilniť ich personálne kapacity, keď sa vláda zároveň zaväzuje k 10 % zníženiu počtov zamestnancov v ústrednej štátnej správe?

2. Problematická a netransparentná dočasná štátna služba

Mnohé analýzy stavu spred účinnosti aktuálneho zákona o štátnej službe poukazovali na tú skutočnosť, že vo výberovom procese do stálej štátnej služby boli obvykle úspešní štátni zamestnanci, ktorí boli predtým prijatí do dočasnej štátnej služby. Napríklad v Stratégii ľudských zdrojov z roku 2015 sa uvádza, že získavanie a výber štátnych zamestnancov podľa analýzy vtedajšieho stavu je pomerne problematickou oblasťou. Problémy spôsoboval práve inštitút dočasnej štátnej služby, ktorý umožňoval získavanie zamestnancov na základe netransparentných kritérií a ohrozoval rovnosť príležitostí vo výberovom procese do stálej štátnej služby. Stratégia bola prijatá v roku 2015, to znamená, že "Naďovou novelou" sa v transparentnosti posúvame minimálne o päť rokov v tomto vývoji dozadu.

Charakteristickým znakom dočasnej štátnej služby je, že je na dobu určitú. Pre informáciu uvediem, že súčasná právna úprava umožňuje obsadiť štátnozamestnanecké miesto (ŠZM) v dočasnej štátnej službe bez výberových konaní v 14 prípadoch (§ 36 – Dočasná štátna služba):

3) Do dočasnej štátnej služby je možné aj bez výberového konania prijať

a) občana, ktorý sa uchádza o prijatie do štátnej služby na zastupovanie štátneho zamestnanca, ktorý

1. je na materskej dovolenke, rodičovskej dovolenke alebo na dovolenke, ktorá nadväzuje na materskú dovolenku alebo na rodičovskú dovolenku,

2. čerpá služobné voľno,

3. je dočasne preložený,

4. u ktorého došlo k zmene štátnozamestnaneckého pomeru podľa § 55 ods. 1 písm. r),

5. je dočasne vyslaný na vykonávanie štátnej služby do cudziny,

6. je uznaný za dočasne práceneschopného,

7. vykonáva mimoriadnu službu alebo alternatívnu službu,

8. je uvoľnený na výkon dobrovoľnej vojenskej prípravy,

9. je zaradený mimo činnej štátnej služby alebo

10. bol vzatý do väzby,

b) odborníka ústavného činiteľa,

c) štátneho zamestnanca podľa § 7 ods. 8,

d) občana, ktorý úspešne absolvoval štipendijný program na posilnenie analytických kapacít vo verejnej správe, alebo

e) občana na voľné štátnozamestnanecké miesto.

Výberové konanie do dočasnej štátnej služby sa uskutočňuje len v troch prípadoch: a) na voľné štátnozamestnanecké miesto odborníka, ktorý je dočasne potrebný na plnenie úloh štátnej služby; b) na voľné štátnozamestnanecké miesto vedúceho zamestnanca odborníka, ktorý je dočasne potrebný na plnenie úloh štátnej služby, alebo c) na zastupovanie vedúceho zamestnanca z dôvodu podľa odseku 3 písm. a). (3)

Zákon však neupravuje, akým spôsobom sa získavajú títo dočasní zamestnanci, čo znamená, že v praxi sa dočasným štátnym zamestnancom stane človek, ktorý vie o potrebe služobného úradu prijať dočasného zamestnanca a o ktorom služobný úrad vie, že by bol na túto funkciu vhodný. Získavanie dočasných štátnych zamestnancov tak prebieha predovšetkým akýmsi neformálnym, netransparentným a často aj neprofesionálnym spôsobom. Pri odborníkoch ústavného činiteľa neformálnosť nie je problémom, keďže sú formálne politickými nominantmi, a tak sa predpokladá, že sú získavaní cez osobné a politické väzby ústavného činiteľa po dobu trvania funkcie toho, pre koho plní úlohy. Avšak dočasní zamestnanci vo všetkých ostatných prípadoch nie sú formálne politickými nominantmi. Pri takýchto zamestnancoch, vykonávajúcich prevažne administratívne, nie politické činnosti, neformálny výber nemá nijaké zvláštne opodstatnenie. Nakoľko nie každý má rovnaký prístup k informáciám o voľnom štátnozamestnaneckom mieste, zároveň dochádza k nerovnosti príležitostí medzi štátnymi zamestnancami a občanmi.

V súčasnosti služobné úrady obsadzujú štátnozamestnanecké miesta v stálej štátnej službe na základe vnútorného (užšieho a širšieho) alebo vonkajšieho výberového konania. Všetci dočasní štátni zamestnanci sa môžu prihlásiť do vonkajšieho výberového konania na stále miesta a niektorí, napr. politicky nominovaní odborníci ústavného činiteľa aj do vnútorného výberového konania. Môžeme predpokladať, že najmä dočasne zastupujúci a prijatí zamestnanci budú mať záujem sa týchto výberových konaní zúčastniť, keďže ich kontrakt je obmedzený. Navyše ide prevažne o odborníkov, pre ktorých je vízia stálej štátnej služby lákavejšia, na rozdiel napr. od odborníkov pracujúcich pre ústavného činiteľa, pri ktorých zas môžeme predpokladať politickú lojalitu, a teda aj odchod zo štátnej služby spolu s ústavným činiteľom, ktorému slúžia. Dočasní štátni zamestnanci, ktorí do štátnej služby vstúpili bez výberového konania, sa tak pomerne „hladko“ môžu dostať do stálej štátnej služby. Môžu sa zúčastniť vonkajšieho výberového konania, avšak oproti uchádzačom – občanom budú mať vďaka svojej skúsenosti získanej pri pôsobení v konkrétnom služobnom úrade podstatne výhodnejšiu pozíciu. Je teda zjavné, že absencia výberových konaní pri dočasnej štátnej službe tak spôsobuje nerovnosť podmienok pri uchádzaní sa o stálu štátnu službu. V prípade dočasnej štátnej služby u politických nominantov je menej pravdepodobný záujem o stálu štátnu službu, avšak z formálneho hľadiska môže vzniknúť rovnaká nerovnosť príležitostí v prípade, že budú mať záujem prihlásiť sa do stálej štátnej služby.

3. Dočasná štátna služba podľa zákona z roku 2009 – analógia s májovou novelou 2020

Analogicky s novelou zákona prijatou v máji 2020 existovala aj v zákone č. 400/2009 Z. z. o štátnej službe možnosť prijať občana, ktorý sa uchádza o štátnu službu do dočasnej štátnej služby bez výberového konania (alebo bez výberu) neformálnym spôsobom na voľné ŠZM najviac po dobu šiestich mesiacov. Štátni zamestnanci v dočasnej štátnej službe sa mohli zúčastniť takmer všetkých typov výberových konaní a výberov do stálej štátnej služby. Ako sa uvádza v Stratégii riadenia ľudských zdrojov na roky 2015-2020 - v priebehu výkonu dočasnej štátnej služby získavali štátni zamestnanci potrebné skúsenosti, vedomosti a zručnosti, a tak mohli byť vo výberovom konaní na ŠZM v stálej štátnej službe spravidla zvýhodnení oproti občanom, ktorí sa tiež uchádzali o tieto ŠZM. V dôsledku právnej úpravy dočasnej štátnej služby vznikla v praxi akási možnosť predvýberu vhodného kandidáta na ŠZM v stálej štátnej službe. (4)

Do akej miery služobné úrady reálne čerpali z externých zdrojov pri výberoch možno zistiť zo štatistických údajov o úspešných vybraných uchádzačoch. Z týchto údajov možno taktiež zistiť, či v praxi dochádzalo k nerovnostiam, ktoré naznačuje formálne nastavenie výberového procesu. Podľa prieskumu Úradu vlády SR z roku 2014 zo všetkých 720 úspešných výberových konaní a výberov, ktoré sa uskutočnili v roku 2013, až 71 % (513) vyhrali uchádzači, ktorí v čase výberového konania boli v dočasnej štátnej službe. Zvyšných 29 % (207) zahŕňalo uchádzačov mimo dočasnej štátnej služby, t. j. občanov a štátnych zamestnancov v stálej štátnej službe. Môžeme teda povedať, že systém obsadzovania ŠZM nepodporoval získavanie štátnych zamestnancov z externých zdrojov, keďže títo uchádzači boli v menšine (29 %). Naopak, pri prijímaní štátnych zamestnancov do stálej štátnej služby dominovalo prijímanie štátnych zamestnancov v dočasnej štátnej službe, ktorí sa dostali do dočasnej štátnej služby bez absolvovania výberu alebo výberového konania, a tak mali možnosť získať viac skúseností, vďaka ktorým boli úspešnejší aj vo výberoch alebo výberových konaniach na ŠZM v stálej štátnej službe.

Na existenciu nerovností spôsobených neformálnou praxou „predvýberu“ poukazuje aj prieskum ÚV SR, ktorý mapoval názory štátnych zamestnancov na stav štátnej služby v roku 2011 a 2012. Podľa tohto prieskumu až nadpolovičná väčšina respondentov pripustila, že voľné ŠZM v služobnom úrade boli obsadené tzv. predvýberom zo štátnych zamestnancov v dočasnej štátnej službe, pričom príslušný vedúci štátny zamestnanec rozhodol o tom, ktorými osobami sa ešte pred vyhlásením výberového konania alebo výberu tieto ŠZM obsadia. Respondenti uviedli, že uchádzač prijatý do dočasnej štátnej služby bez výberového konania na voľné ŠZM, resp. na dočasne uvoľnené miesto získal potrebné odborné znalosti a potrebné zručnosti, nadviazal kontakty s vedúcimi štátnymi zamestnancami zodpovednými za výber uchádzačov, čo následne mohol zúročiť vo svoj prospech pri výbere, čím bol vo výhode v porovnaní s uchádzačom, ktorý v služobnom úrade nevykonával štátnu službu, nemal možnosť oboznámiť sa s odbornou problematikou a nepoznal štátnych zamestnancov služobného úradu. (5)

Záver – dôsledky prijatej novely

Mnohé analýzy predošlého zákona o štátnej službe z roku 2009 dospeli k záveru, že v súvislosti s postupom pri získavaní, rozmiestňovaní a zaraďovaní štátnych zamestnancov existoval predpoklad pre vznik nerovnakých podmienok prijatia uchádzačov do štátnej služby. Jednou z hlavných príčin vzniku nerovností bolo práve uplatňovanie neformálnej praxe „predvýberu“ štátneho zamestnanca v dočasnej štátnej službe. Výsledkom bola demotivácia štátnych zamestnancov, ktorí v služobnom úrade nadobúdali skúsenosti bez vízie kariérneho rastu, ich následný odchod z organizácie a vysoká fluktuácia zamestnancov. Všetky tieto skutočnosti môžu byť priamym dôsledkom súčasnej novely.

A práve tento inštitút dočasnej štátnej služby, ktorý umožňuje získavanie zamestnancov na základe netransparentných kritérií a ohrozuje rovnosť príležitostí vo výberovom procese do stálej štátnej služby bol zavedený ako jeden z prvých krokov súčasnej vládnej koalície, ktorá dostala od občanov silný mandát najmä kvôli ich sľubom pre boj s korupciou a stransparentnením výberových konaní. Novelou zákona o štátnej službe z mája 2020 sa však zavádza nekontrolovateľné prijímanie občanov bez výberových konaní, čo je značný krok späť v transparentnosti výberových procesov do štátnej služby na niekoľko rokov, ktorý určite neostane bez povšimnutia pri budúcom hodnotení SR medzinárodnými organizáciami.  

Zdôvodnenie novely zákona z mája 2020 ako reakcia v súvislosti s pandémiou COVID-19, rovnako ako aj jej predloženie ministrom obrany SR Jaroslavom Naďom, do ktorého kompetencie tento zákon nespadá, predloženie spolu v jednom balíku so zákonom č. 281/2015 Z. z. o štátnej službe profesionálnych vojakov, či cieľ tejto novely - umožniť služobným úradom v prípade potreby na prechodný čas posilniť ich personálne kapacity, keď sa zároveň vláda zaviazala k 10% zníženiu počtov štátnych zamestnancov, vyvoláva vážne pochybnosti o smerovaní tohto štátu z hľadiska boja s korupciou a netransparentnosťou.

Použité zdroje:

(1) Návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 281/2015 Z. z. o štátnej službe profesionálnych vojakov a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 55/2017 Z. z. o štátnej službe a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov, dostupné na stránke: https://rokovania.gov.sk/RVL/Material/24810/1

(2) Pozmeňujúci návrh skupiny poslancov NR SR, dostupný na stránke: https://www.nrsr.sk/web/Dynamic/DocumentPreview.aspx?DocID=478593

(3) Zákon č. 55/2017 Z. z. (Zákon o štátnej službe a o zmene a doplnení niektorých zákonov)

(4) Stratégia riadenia ľudských zdrojov v štátnej službe na roky 2015 – 2020, str. 24. Dostupná na stránke: https://rokovania.gov.sk/RVL/Material/12359/1

(5) Tamže, str. 25-27.

Páčil sa Vám tento článok? Pridajte si blogera medzi obľúbených a my Vám pošleme email keď napíše ďalší článok
Pridaj k obľúbeným

Hlavné správy

Dobré ráno

Dobré ráno: Výbuch v Bejrúte môže byť koncom Libanonu

Čo sa teraz stane v Libanone a čo môže po explózii nasledovať.

Komentár Tomáša Prokopčáka

Už nebude nukleárny vek

Pred 75 rokmi zvrhli Spojené štáty na Hirošimu jadrovú bombu.


Už ste čítali?